随着光伏项目的年新增装机规模快速增加，中东部地区光伏项目的土地问题越来越突出。

中东部地区，地面电站主要以“光伏+”的模式开展，包括光伏+农业、光伏+渔业、光伏+林业、光伏+牧业等等。

2021年底以来，自然资源部、水利部、林草局等部级及下属省级管理机构，出台了新的“光伏+”项目的用地政策。可以明显感觉到，对“光伏+”项目用地管理更加严格。未来此类项目推进过程中，要特别注意用地政策的变化动向！

本文对近期出台的一系列“光伏+”相关的用地政策进行了梳理。

1、历史遗留光伏项目处理

2022年8月16日，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合发布《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，要求严守自然生态安全边界。文件提出：

有序处理历史遗留问题，零星分布的已有水电、风电、光伏、海洋能设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。

确需占用生态保护红线的国家重大项目范围包括：；为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目。

2、自然资源部：公示光伏用地控制指标行标

2022年12月5日，自然资源部公示《光伏发电站工程项目用地控制指标》行业标准报批稿。文件规定总体用地、光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路及场内道路用地指标。用地控制指标中控制因素分为4个，分别为：地势条件、安装类型、场址经纬度、组件转换效率。

1、福建省：实施海域使用权立体分层设权

2022年8月2日，福建省自然资源厅发布《关于进一步深化用地用海要素保障全力稳经济大盘的通知》，提出：

对兼容性高的渔光互补、深远海养殖、海洋牧场等项目，在符合国土空间规划、生态保护红线等管控要求及保障渔业生产、用海主体协调一致的前提下，支持实施海域使用权立体分层设权。

2、山东：明确海上光伏项目海域面积计算、征费方式

2022年9月30日，山东省海洋局发布《关于推进光伏发电海域立体使用管理的指导意见》，提出：

1）海域征地面积的确定：桩基固定式海上光伏发电项目中的桩基和光伏方阵，用海方式为透水构筑物用海，用海范围以项目外侧光伏板垂直投影外扩10米为界；当光伏方阵垂直投影的外缘线距离近的围海养殖、盐田的堤坝不足10米时，以堤坝内侧坡脚线为界。项目中的海底电缆，用海方式为海底电缆管道用海，用海范围以海底电缆外缘线向两侧外扩10米为界。

2）光伏+渔业等复合使用海域的计费方式：应按实际用海类型、方式、面积、使用年限及所在海域的使用金征收标准，分别计征海域使用金。

3、浙江：出台海上光伏项目详细控制要求！

2022年12月5日，浙江省自然资源厅印发《关于规范光伏项目用海管理的意见（试行）》，意见提出，支持海上光伏健康有序发展，明确光伏项目用海控制指标，做好光伏项目用海保障。

光伏阵列离岸距离。控制值为距离人工岸线不小于100米，距离自然岸线不小于200米；若同时涉及两种情形，则按照“就高不就低”的原则确定控制要求。

光伏阵列垂直投影面积总和占项目用海总面积的比值不超过65%。光伏项目用海总面积包含光伏阵列、逆变箱、集电电缆、检修通道、消浪设施、升压站等主体工程使用的海域面积及其他预留空间。

光伏工程桩基面积比。指光伏工程的桩基占用海域面积总和占项目用海总面积的比值。控制值为不超过1%。

提倡光伏板下缘距离滩涂面的高度一般不小于4米，光伏桩基南北向间距一般不小于6米，东西向间距一般不小于4米。

意见还提出：同一光伏项目，不得化整为零、分散审批。光伏项目海域使用权到期后，如不续期，应按规定及时清理用海设施，恢复海域原状。

1、水利部文件

2022年5月25日，水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，文件提出：光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

文件原文如下：

并在官方解读进一步解释：

近年来，一些地区人为束窄、挤占河湖空间，过度开发河湖资源等问题仍然存在，与水争地的发展方式尚未根本转变，河湖内建设光伏发电项目、以风雨廊桥名义开发建设房屋建筑、河道内存在大量耕地甚至种植高秆作物影响行洪安全等新问题不断出现。

五、对于河湖管理范围内的光伏发电和风力发电项目，做出如何规定？

近年来，在国家推动落实碳达峰碳中和、能源结构调整的大背景下，一些地方在河湖内建设光伏、风力发电项目。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》明确，禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。光伏和风电项目的建设，应坚持依法依规，不能逾越防洪安全底线。

为了维护河湖水域岸线空间完整，保障防洪、供水、生态安全，《指导意见》依法明确，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。同时，统筹发展和安全，考虑国家能源结构优化调整的需要，对光伏电站、风力发电等项目建设不搞"一刀切"，对于湖泊管理范围内的周边区域、水库库汊等水域岸线空间，各地可以此类项目对防洪和生态安全的实际影响进行研究。要坚持科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全，并依法履行相关审批手续。

2、省级水利部门文件

2022年5月27日，江西省水利厅办公室下发《关于开展河湖管理范围内光伏电站和风力发电项目排查整改工作的通知》，要求：

为贯彻落实水利部要求，进一步加强河湖水域岸线空间管控，请各地立即组织开展河道、湖泊、水库管理范围内光伏电站和风力发电项目排查工作，并对问题项目按照指导意见要求予以整改相关排查整改工作台账。

2022年11月23日，内蒙古自治区下发《内蒙古自治区河湖保护和管理条例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四条提出：

光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，应当经过科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域。

违反上述规定，由旗县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，处1万元以上10万元以下罚款。

1、国家林草局文件

2022年5月17日，国家林业和草原局森林资源管理司下发《关于开展光伏电站建设使用林地书面调研的函》，要求各单位关于光伏电站建设使用林地有关政策问题提出：

（一）光伏电站建设使用林地管理应当遵循的原则（二）划定光伏电站建设禁建区的建议（三）划定光伏电站建设限制区的建议（四）根据森林资源管理“一张图”与国土“三调”融合成果，划定光伏电站建设及光伏电池阵列使用林地的地类限制范围，结合新技术的应用，重点研究“林光互补”用地模式的允许范围、技术要求与用地政策（五）光伏电池阵列内检修道路、箱变和集电线路等的使用林地管理政策（六）引导提高建设标准、施工工艺和新材料、新技术应用，节约集约使用林地的建议（七）加强森林资源保护的其他措施。

同时，1）根据单位装机容量用地面积标准和光伏电站发展规划，预测各地“十四五”期间光伏电站建设使用林地需求数量和主要建设区域。2）提出关于光伏电站建设使用林地后续管理问题光伏电站运营期，加强光伏电池阵列租赁林地的管理建议。

1、自然资源部文件

有媒体报道，近期自然资源部牵头起草了《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》，并征求意见。文件提出：

要做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接，统筹安排大型光伏基地和光伏发电项目布局，统一纳入国土空间规划“一张图”实施监管。

实行光伏复合项目用地差别化管理。光伏复合项目不得占用耕地和林地，在此基础上积极探索“农光互补”的有效途径。使用农用地不超过项目总用地面积的50%，对其中的光伏方阵、釆用直埋电缆敷设方式的集电线路可不办理用地手续。除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，光伏方阵间隔应合理设置，尽量避免对农业生产造成影响。大型光伏基地项目及光伏复合项目的场内道路用地可按乡村道路用地管理。

实施用地用林用草联审机制。对于符合国土空间规划 和用途管制要求、纳入国家大型光伏基地建设范围的项目， 各地要建立项目审批协调联动机制，统筹保障用地用林用草 合理需求。用地审批中要严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》。

2、省级管理文件

1）江苏省：全面摸底农光互补项目

2022年6月2日，江苏省自然资源厅下发《关于提供光伏电站项目占用耕地 有关情况的函》，要求各地级市提供以下材料，对辖区内农光互补项目进行全面摸底：

1）区域光伏电站项目数量和用地规模、占用农用地、建设用地、未利用地面积, 占用耕地、园地及养殖水面情况

2）从行业技术角度看，光伏板铺设有哪几种模式，每种模式对耕地种植作物类型有何影响，是否影响耕地产能(尽量用量化指标)。

3）是否出台光伏用地相关规定或技术标准, 从耕地保护角度看，有何突出问题与意见建议。

可以预期，未来江苏省的农光互补项目政策将收紧。

2）河北省：停止一切未开工项目建设

2022年3月11日，河北省能源局下发《关于请对存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计的通知》，要求：对已列入省年度计划、尚未办理建设用地审批手续的存量光伏发电项目占用耕地情况进行摸底统计。

2022年5月11日，河北省发展和改革委员会、河北省自然资源厅 联合发布《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》，提出：对于“未形成工程实际占用的存量项目”要调整项目建设地点、建设规模；无法调整的应申请取消建设计划！

这也意味着，未来河北省将很难再有“农光互补”项目。

3）河南省：光伏项目全面积按建设用地计算

2022年5月25日，河南省自然资源厅、发改委、农业厅、林业局联合下发《关于严格耕地用途管制落实耕地"进出平衡”的实施意见》，对光伏项目的用地，提出：光伏项目，使用农用地的，包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续！

如果全面积按建设用地执行，1）根本无法协调如此大规模建设用地；2）光伏项目根本就难以达到预期的经济效益！因此，未来河南“农光互补”项目将很难开展。

4）山东省：停止占用耕地项目审批

2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，通知要求：

重点核查 2018年6月1日以来建设的光伏项目土地利用情况。并从即日起，停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。核查光伏项目土地使用是否符合鲁国土资规〔2018〕4号文件规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况。

5）山西省：农光互补需县级不影响农业生产意见

2022年6月7日，山西省自然资源厅、农业厅、能源局、林草局联合发布的《关于加强光伏发电项目用地支持保障》的通知。

1）光伏发电站项目（除光伏扶贫及光伏复合项目外）用地要求：

使用第三次全国国土调查确定为未利用地的，光伏方阵可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级自然资源主管部门备案，其他性建筑应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。

2）光伏复合项目（包括农光、林光）用地要求：

符合本地区建设要求和认定标准的，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式；变电站及运行管理中心、集电线路杆塔等基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理。

采用“农光互补”模式使用基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的，需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见；符合“林光互补”要求占用林地建设光伏复合项目的，需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施。

另外，对于布设后未能并网的光伏方阵，县级能源主管部门应及时组织清理；光伏方阵用地按农用地、未利用地管理的项目退出时，用地单位应恢复土地原状，未按规定恢复原状的，应责令整改纠正。

从上文中各部委出台的一系列“光伏+”相关的用地政策文件可以看出：

随着上述文件的发布，未来，涉水面、涉农业、涉林业的光伏项目，用地政策可能会有比较大的变化。未来，在中东部地区开展大型地面光伏电站项目建设，要特别注意这些用地政策的变化！

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